Die Errichtung von Photovoltaik-Freiflächenanlagen (PV-FFA) ist ein zentraler Baustein der Energiewende. Während die wirtschaftliche Rentabilität oft durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) maßgeblich beeinflusst wird und zivilrechtliche Aspekte wie Pachtverträge eine Rolle spielen, ist die öffentlich-rechtliche Baurechtsschaffung für die Genehmigungsfähigkeit eines solchen Projekts von elementarer Bedeutung. Dieser Fachbeitrag beleuchtet die wesentlichen bauplanungs- und bauordnungsrechtlichen Anforderungen, die für die Realisierung von PV-FFA in Deutschland zu beachten sind.
1. Bauplanungsrechtliche Einordnung und Flächensicherung
Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von PV-FFA wird primär durch das Baugesetzbuch (BauGB) geregelt. Im Vordergrund steht die Frage, ob das Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegt oder ob es sich um ein Vorhaben im Außenbereich handelt.
1.1. Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans (§ 30 BauGB)
Liegt das geplante Areal innerhalb eines qualifizierten Bebauungsplans, so ist die Zulässigkeit des Vorhabens gemäß § 30 Abs. 1 BauGB gegeben, wenn es den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht widerspricht. In der Praxis sind Bebauungspläne, die explizit die Errichtung von PV-FFA vorsehen, noch die Ausnahme. Vielmehr müssen die planungsrechtlichen Festsetzungen (z.B. Art der baulichen Nutzung, überbaubare Grundstücksfläche, Bauhöhe) daraufhin geprüft werden, ob sie die Realisierung einer PV-FFA ermöglichen. Eine Umdeutung von Festsetzungen oder die Notwendigkeit einer Bebauungsplanänderung können hier schnell Hürden darstellen. Es ist daher ratsam, bereits in der frühen Projektphase eine frühzeitige Abstimmung mit der zuständigen Bauplanungsbehörde zu suchen.
1.2. Vorhaben im Außenbereich (§ 35 BauGB)
Die meisten PV-FFA werden im Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB realisiert. Der Außenbereich ist grundsätzlich von Bebauung freizuhalten, um seine natürliche Eigenart und Funktion zu schützen. PV-FFA sind als nicht privilegierte Vorhaben (§ 35 Abs. 2 BauGB) nur dann zulässig, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist.
Allerdings hat der Gesetzgeber mit § 35 Abs. 1 Nr. 8 BauGB eine Privilegierung für Anlagen zur Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie geschaffen. PV-FFA sind demnach privilegiert, wenn sie:
- Entlang von Autobahnen oder Schienenwegen in einem Abstand von bis zu 200 Metern (gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn bzw. dem Gleis) errichtet werden.
- Auf Flächen, die im Flächennutzungsplan als Konzentrationszonen für die Windenergienutzung oder für Solarenergieanlagen ausgewiesen sind, errichtet werden.
- Auf ehemaligen Militärflächen, Konversionsflächen oder vergleichbaren Flächen errichtet werden.
- Auf Hofstellen oder Gebäuden im Außenbereich errichtet werden (hier ist eher die Dachanlage relevant).
Diese Privilegierung erleichtert die Genehmigung erheblich, da öffentliche Belange in der Regel nicht entgegenstehen, sofern sie nicht durch das konkrete Vorhaben in besonderem Maße beeinträchtigt werden. Dennoch müssen die Anforderungen an die Erschließung, die Auswirkungen auf das Landschaftsbild, den Natur- und Artenschutz sowie die Belange der Landwirtschaft sorgfältig geprüft und ggf. durch entsprechende Gutachten untermauert werden.
1.3. Flächennutzungsplan und Bauleitplanung
Auch wenn der Flächennutzungsplan (FNP) keine unmittelbare Baurechtswirkung entfaltet, ist er für die Baurechtsschaffung von großer Bedeutung. Er stellt die grundsätzlichen Ziele der städtebaulichen Entwicklung dar. Eine PV-FFA sollte möglichst den Darstellungen des FNP entsprechen. Weicht das Vorhaben von den Darstellungen ab, kann dies eine FNP-Änderung oder eine Abweichungsgenehmigung erforderlich machen. Viele Kommunen nutzen die Bauleitplanung (FNP-Änderung und parallele Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans), um Konzentrationszonen für PV-FFA auszuweisen und somit die planungsrechtliche Zulässigkeit zu steuern und zu sichern. Dies bietet sowohl für die Kommunen als auch für die Projektierer Planungssicherheit.
2. Bauordnungsrechtliche Anforderungen und Genehmigungsverfahren
Neben dem Bauplanungsrecht sind die bauordnungsrechtlichen Anforderungen des jeweiligen Landesbaurechts von Bedeutung. Diese betreffen die konkrete Ausgestaltung und Sicherheit der Anlage.
2.1. Genehmigungspflichtigkeit
Die Errichtung von PV-FFA ist in der Regel genehmigungspflichtig. Zuständig ist die untere Bauaufsichtsbehörde. Die konkrete Art des Genehmigungsverfahrens (vereinfachtes Genehmigungsverfahren, Baugenehmigungsverfahren) richtet sich nach der jeweiligen Landesbauordnung und der Komplexität des Vorhabens. Angesichts der Größe und der potenziellen Auswirkungen auf die Umwelt wird in den meisten Fällen ein „klassisches“ Baugenehmigungsverfahren erforderlich sein, das eine umfassende Prüfung der öffentlich-rechtlichen Zulässigkeit beinhaltet.
2.2. Einzuhaltende Vorschriften und Nachweise
Im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens sind unter anderem folgende Aspekte zu berücksichtigen und ggf. durch entsprechende Nachweise zu belegen:
- Standsicherheit: Nachweis der Standsicherheit der Unterkonstruktion und der Module, insbesondere unter Berücksichtigung von Wind- und Schneelasten.
- Brandschutz: Beachtung von Brandschutzanforderungen, insbesondere hinsichtlich der Brandlast durch die Module und der Gefahr der Brandentstehung.
- Sicherheit und Verkehrssicherung: Sicherstellung der Verkehrssicherheit auf dem Gelände und ggf. die Notwendigkeit von Einzäunungen.
- Immissionsschutz: Prüfung von Lärmemissionen durch Wechselrichter oder Transformatoren sowie ggf. Lichtimmissionen durch Blendwirkung.
- Bodenschutz: Maßnahmen zur Vermeidung von Bodenversiegelung und zur Sicherstellung der Regenwasserversickerung.
- Natur- und Artenschutz: Durchführung von artenschutzrechtlichen Prüfungen und ggf. die Entwicklung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen.
- Landschaftsbild: Bewertung der Auswirkungen auf das Landschaftsbild und ggf. die Notwendigkeit von landschaftspflegerischen Begleitmaßnahmen.
3. Weitere öffentlich-rechtliche Genehmigungen und Beteiligungen
Neben der Baugenehmigung können weitere öffentlich-rechtliche Genehmigungen erforderlich sein oder andere Fachbehörden beteiligt werden müssen:
- Naturschutzrechtliche Genehmigungen: Insbesondere bei Eingriffen in Natur und Landschaft oder bei der Beeinträchtigung geschützter Arten.
- Wasserrechtliche Genehmigungen: Bei der Inanspruchnahme von Gewässern oder bei der Einleitung von Oberflächenwasser.
- Denkmalschutzrechtliche Genehmigungen: Sofern sich die Anlage in der Nähe von Denkmalen oder in denkmalgeschützten Bereichen befindet.
- Luftverkehrsrechtliche Belange: Prüfung von Höhenbeschränkungen in der Nähe von Flugplätzen.
- Forstrechtliche Genehmigungen: Sofern Waldflächen betroffen sind.
Die frühzeitige Einbindung und Abstimmung mit allen relevanten Fachbehörden ist entscheidend für einen reibungslosen Genehmigungsverfahrensablauf.
4. Fazit
Die Baurechtsschaffung für PV-Freiflächenanlagen ist ein komplexer Prozess, der eine detaillierte Kenntnis des Bauplanungs- und Bauordnungsrechts sowie angrenzender Fachrechte erfordert. Eine sorgfältige Standortanalyse, eine frühzeitige Kommunikation mit den zuständigen Behörden und eine umfassende Antragsdokumentation sind unerlässlich, um Planungssicherheit zu gewährleisten und das Projekt erfolgreich zu realisieren. Die zunehmende Bedeutung von PV-FFA für die Energiewende hat auch zu einer verstärkten Sensibilisierung und Anpassung der rechtlichen Rahmenbedingungen geführt, wobei die Ausweisung von Konzentrationszonen durch die Kommunen ein vielversprechender Weg zur Beschleunigung der Baurechtsschaffung darstellt. Die Investition in eine fundierte rechtliche Begleitung von Anfang an zahlt sich hier in der Regel aus.